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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN PARAGUAY Y EL
FUNCIONAMIENTO DEL INSTITUTO PARAGUAYO DEL INDÍGENA:
COMO MÁQUINA, ORGANISMO Y PULPO
Salustiana, Caballero
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Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción” - Paraguay
Recibido 13/05/2022
Aprobado 20/06/2022
RESUMEN
La investigación describe los modos en que se encuentra actualmente el Instituto
Paraguayo del Indígena (INDI). Analiza los diferentes niveles de actuación desde la
percepción de sus funcionarios. Con ayuda de teorías y metáforas, se elaboran tres
modelos de funcionamiento: el primero es el modelo máquina desde el enfoque teórico
de Max Weber. En este modelo se presenta a la institución como eficiente, procurando
que funcione como un engranaje controlado al estilo de una máquina. El segundo es el
modelo organismo desde el aporte teórico de Niklas Luhmann en cuanto a la toma de
decisiones en las organizaciones, con adaptación, flexibilidad y adecuación. El tercero
como un modelo pulpo utilizando la idea de Clifford Geertz. El INDI se ve como una
institución pensada como una máquina al estilo Max Weber, de un organismo según
Luhmann, que puede combinar a la vez varios modelos de funcionamiento. Según la
necesidad, se acentúa uno u otro modelo de actuación. Se trata de una institución que se
adapta como un organismo, maneja interna y externamente sus procedimientos
burocráticos, acomodándose de modo flexible a las demandas de los destinatarios de sus
acciones como lo expresa el modelo pulpo de Clifford Geertz.
Palabras clave: Administración pública, INDI, Burocracia, Organismo, Adaptación.
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Socióloga por la Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción”. Máster en Ciencias Sociales con
mención en desarrollo social e investigación por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
FLACSO Correo: tiana.py@gmail.com.
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ABSTRACT
The investigation describes the ways in which the Paraguayan Indigenous Institute (INDI)
is presented in reality. It analyzes the different levels of action from the perception of its
officials and with the help of theories and metaphors, three operating models are
elaborated: the first is the machine model from Max Weber's theoretical approach. In this
model, the institution is presented as efficient working as cogs in a machine. The second
is the organism model from the theoretical contribution of Niklas Luhmann in terms of
decision making in organizations, with adaptation, flexibility and adequacy. The third as
an octopus using the idea of Clifford Geertz model. The conclusion explains the INDI as
an institution conceived as a Max Weber-style machine, of an organism according to
Luhmann, which can combine several operating models at the same time, depending on
the need, one or the other performance model is emphasized. It is an institution that adapts
like an organism, internally and externally manages its bureaucratic procedures, flexibly
adapting it to the demands of the recipients of their actions as expressed in Clifford
Geertz’s octopus model.
Key words: Public administration, INDI, Bureaucracy, Organism, Adaptation
Introducción
El trabajo, antes de ser crítico, es un estudio descriptivo y analítico que nos ayuda
a comprender la práctica manifiesta de la labor realizada en una institución dentro del
Estado Paraguayo. Desde una perspectiva sociológica, no se pretende juzgar, esto implica
que no parte desde un ideal de la institución. Por el contrario, busca explicar a la
institución con todas las insuficiencias obvias, incluso si esta no logra cumplir su función.
Se busca acceder a la complejidad que representa el Estado como sistema administrativo
desde el estudio de un caso.
Punto de partida
La investigación parte del estudio denominado “Análisis del Fonacide en
Paraguay: Una oportunidad hacia la construcción de políticas públicas descentralizadas,
participativas y transparentes” (Ceamso, 2016), en el cual se constata la dificultad de
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articulación de las instancias administrativas del Estado, tanto a nivel central como a nivel
local, para la implementación de los fondos y las politicas públicas.
Al indagar en estudios sobre el Estado, la burocracia estatal o la administración
pública en el Paraguay, se encuentran algunas obras como la de Galeano (2002) titulada
“La sociedad dislocada”, en la cual el autor plantea la metáfora como instrumento
conceptual para intentar comprender el funcionamiento de la sociedad paraguaya,
exponiendo que la historia paraguaya siempre tuvo gobiernos fuertes, pero no
instituciones sólidas. En la metáfora que plantea Galeano apunta a comprender el desfase
existente entre las estructuras, las instituciones y las contradicciones en las que incurren
los actores sociales en Paraguay.
Siguiendo, el trabajo de Guttandin y Penner (2005) sostienen que la
administración pública en Paraguay consta de instituciones “blandas” (Guttandin y
Penner, 2005, pág.162), ya que en su pesquisa verifican que, a diferencia de los sistemas
ya establecidos, aquellos que están en proceso de constitución necesitan por parte de sus
integrantes una motivación y ética que provienen de otras fuentes más que del sistema
mismo. Afirman que “esto significa que depende de energías motivacionales ajenas. Ésta
es la situación de la administración pública en el Paraguay”. A su vez, indican que
no se trata de una máquina social que dispone de las condiciones para reproducir
su propia existencia, sino depende de estructuras motivacionales que provienen
de distintas instancias de la sociedad y de la cultura. En este sentido se trata de
instituciones “blandas” que carecen de autonomía (Guttandin y Penner, 2005,
pág.162).
Así también el análisis histórico-estructural denominado “La Hegemonía de un
estado débil” (Galeano, 2009), el autor sostiene que durante el período histórico-social
estudiado (1811-1954), a pesar de las grandes limitaciones y debilidades, el Estado ha
sido el escenario de poder y dominación más hegemónico.
Por su parte, Abente Brun (2012) en su artículo “Estatalidad y calidad de la
Democracia en Paraguay” menciona que la estatalidad impacta en la baja calidad de la
democracia en el Paraguay. Sostiene que la debilidad del Estado impone limitaciones
adicionales muy severas al desarrollo de una democracia de calidad. Estas limitaciones
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se manifiestan en dos dimensiones: la debilidad del Estado como aparato y su estrecha
base social en términos de “Estado-para-la Nación o pueblo”.
Abente (2012) introduce un cuestionamiento interesante argumentando que existe
todavía un Estado ausente y no existe aún el Estado para la nación. Al mismo tiempo se
pregunta a qué debería atribuirse este déficit tan marcado y concluye que en la realidad
latinoamericana, y la paraguaya en particular, se presentan características peculiares que
requieren categorías de análisis variadas.
Finalmente, comprendiendo que el estudio sobre el desempeño de la burocracia
del Estado implica una complejidad que difícilmente pueda ser aprehendida desde una
mirada general, fue pertinente asumir una porción de esta complejidad para observar y
desentrañar su actuación de modo particular, e intentar así acercarse a la problemática,
optando por realizar un estudio de caso.
Acceder a datos e información de una institución del Estado para cualquier
investigación no siempre resulta tarea fácil debido a los temores y las restricciones
propias. Considerando esto, el mejor camino en primer término fue evaluar las
posibilidades de acceso en las diversas instituciones estatales y así surgió la posibilidad
de analizar al Instituto Paraguayo del Indígena, INDI, debido a la disposición de los
funcionarios de dicho ente.
En el análisis, se asume que la toma de decisiones en una institución es un proceso
complejo, estrechamente ligado con las dimensiones de la estructura, la interacción con
diversos actores, la comunicación, el poder y la cultura. Con esta perspectiva, se observa
a la institución desde diversos ángulos y teorías que facilitan la comprensión en su
desempeño.
Esta perspectiva analiza los diferentes niveles de actuación organizacional y se
destaca por describir, desde la percepción de sus funcionarios que poseen tareas
específicas, sus pronunciamientos desde una mirada finalmente jurídica o hacia el
cumplimiento situacional de las necesidades del público.
A partir de la visión de sus funcionarios, se construye con ayuda de teorías y
utilizando metáforas, tres modelos de actuación: en primer lugar, el modelo máquina
desde el enfoque teórico de Max Weber. En este modelo, se presenta a la institución como
eficiente, estandarizando los procedimientos y apuntando a que todo funcione como un
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engranaje controlado al estilo de una máquina perfecta, centrada en las relaciones
objetivo-estructura. En segundo lugar, el modelo organismo, utilizando los aportes de la
teoría de sistemas, pero más específicamente el aporte teórico de Niklas Luhmann (1997)
en cuanto a la toma de decisiones en las organizaciones. Este concibe a las organizaciones
como entidades que seleccionan alternativas para asumir decisiones y se adaptan al
entorno, mostrando flexibilidad y adecuación. Además, la idea de organización como
organismo vivo permite observar los modos más generales de supervivencia en la relación
organización-entorno, su capacidad de vinculación al ambiente y los actores. Finalmente,
se plantea el tercer modelo como un modelo pulpo utilizando la idea de Clifford Geertz,
a partir de un enfoque cultural.
Metodología
La estrategia metodológica adoptada para aportar la evidencia empírica necesaria
fue la cualitativa por ser la más apropiada para conocer y analizar la percepción de los
funcionarios, desde las subjetividades. De ese modo, se accedió al sentido atribuido por
los actores, tanto a sus propias acciones como a las acciones de la institución. Esta
percepción fue interpretada utilizando tres modelos teóricos, que se expresan como
máquina, como organismo y como pulpo, explicando el fenómeno.
En esta línea, Becker (2018) afirma que todas las organizaciones, culturas y
grupos están integradas por acciones envueltas en un proceso permanente de significados
e interpretaciones del mundo circundante. Por ello, para entender la conducta de un
individuo debemos conocer cómo percibe la situación, los obstáculos a los que cree debe
enfrentarse, las alternativas que cree tener y solo de esa manera podremos comprenderla
mejor.
En el mismo sentido, el interaccionismo simbólico constituye la base para el
estudio de esos significados, pero requiere de un proceso metodológico, el cual es
desarrollado por la teoría fundamentada. Sobre esta teoría, Guttandin (2012) menciona
que a diferencia de la variante clásica de la investigación social cualitativa que comienza
con un modelo compuesto de aspectos teóricos y resultados de anteriores investigaciones
de su objeto, postula la prioridad de los datos empíricos sobre los supuestos teóricos. En
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este sentido, indica que los aspectos teóricos no son impuestos a las observaciones y a los
datos empíricos, sino que son descubiertos y formulados con base en estos.
La teoría fundamentada no separa estrictamente los procesos de toma de datos de
los procedimientos de elaboración de conceptos y constructos e hipótesis, pero en vez de
mezclar estos dos pasos, pretende hacerlos transmisibles y controlables, finalmente, desea
aprovechar esta combinación sistemáticamente. Entonces, se trata de un proceso espiral
de toma de datos y construcción de conceptos.
La sociología organizacional y la percepción: la significación que dan los actores
La percepción en la investigación guiada por el interaccionismo simbólico y la
teoría fundamentada es entendida como maneras de ver y es asumida como criterios o
esquemas de valoración que tienen las personas. Se trata de esquemas estandarizados y
culturalmente establecidos. De esta manera, en una determinada cultura las personas le
darán una significación a una situación definida mientras que esta significación puede
variar en otra cultura sobre el mismo hecho.
Los primeros trabajos de investigación en la sociología de la organización datan
de los años 1930 con Elton Mayo, quien estudió la percepción de los obreros para
identificar la relación que existía entre la intensidad de la iluminación en el trabajo y el
rendimiento de los empleados. Aparentemente, no habría relación directa, ya que
interferían otros factores económicos. Durante las observaciones encontraron que existen
otros elementos que deberían ser analizados. Seis factores fueron escogidos: la fatiga, el
descanso, las horas de trabajo, las actitudes de la compañía, los cambios en el equipo y
los niveles de producción.
Los estudios de mayo permitieron dar visibilidad a los que él llamó grupos
informales. Demostró la importancia de los aspectos informales de la organización, como
son el comportamiento social de los empleados, las creencias, las actitudes y expectativas.
Desde entonces, se empezó a ver la empresa como una organización social, compuesta
por grupos informales a su interior. Estos grupos informales son los que fijan las reglas,
normas de comportamiento, niveles de producción, sanciones y expectativas y el
trabajador a su vez las interioriza y toma para sí.
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Dentro de este panorama, se puede acceder a esas interpretaciones a través de la
comprensión orientada por el interaccionismo simbólico como eje teórico, que da la base
para determinar cómo se dan esas interacciones y los significados o valores que las
vivencias tienen para los seres humanos.
La toma de los datos
Se aplicó la técnica de la entrevista para captar las ideas y opiniones de los
funcionarios. El conocimiento de algunos funcionarios permitió un acceso directo y
rápido. Estos participaron de las entrevistas con confianza. Se inició con una primera
entrevista, la cual sugirió otras. Los criterios que se mantuvieron a la hora de seleccionar
entrevistados fue: a) al menos tres años de trabajo como funcionario y b) haber
desempeñado diversas tareas dentro de la institución para garantizar el conocimiento de
la institución.
Fueron entrevistados 9 funcionarios, 7 mujeres y 2 varones, de los cuales 2 eran
personas indígenas. Se emplearon las estrategias denominadas bola de nieve y saturación
teórica. Luego de cierta cantidad de entrevistas, se constató que la información ya estaba
saturada, no excluyendo la posibilidad de tomar nuevos datos o profundizar si se requería.
Como instrumento de recolección de datos, se elaboró una guía de preguntas disparadoras
y se aplicó de forma flexible para iniciar el diálogo.
El procesamiento para análisis de los datos
Se procedió a la desgravación de las entrevistas y se elaboró una ficha técnica en
la cual fueron incorporándose los diálogo con los datos primarios como: número de la
entrevista, nombre del entrevistado, fecha y lugar donde fue realizada. Posteriormente a
cada ficha se le agregó un código que permite brindar anonimato a los funcionarios. Para
asignar cada código, se utilizó la inicial de funcionario, F, seguido del número de la
entrevista realizada y luego la sigla INDI: F01INDI, F02INDI, etc.
Una vez desgravadas y codificadas todas las entrevistas, se procedió a realizar un
análisis del contenido. De esta manera, se procedió a identificar las categorías emergentes
y a confeccionar un índice provisorio que ayudó a organizar el hallazgo.
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Análisis e interpretación
Se partió de la recolección de los insumos y posteriormente, en el proceso, se
buscaron las teorías que ayudaron a brindar comprensión a los hallazgos emergentes. El
procedimiento fue tal como lo menciona Becker (2018), como un ingeniero que desarma
la máquina para mirar cuáles son sus partes, de qué está compuesto. Se acercó a la realidad
empírica para luego buscar teorías que pudieran ayudar a comprenderla, descubrir qué
piensan, que está ocurriendo para entender los factores que intervienen en su forma de
actuar. Al decir de Becker, como la ingeniería inversa, desarmar la máquina, ver cómo
funciona, cuáles son sus partes y cómo se conectan entre sí y qué pasa dentro de la caja
negra para poder interpretar.
En cuanto a las teorías, se actuó como lo realizan las ciencias humanas, que toma
al ser humano como objeto y lo examinan desde varias miradas: el médico desde el
cuerpo, el antropólogo, el filósofo, etc. Se realizó este mismo procedimiento, pero con las
distintas teorías, tratando de instalar una perspectiva analítica, usando teorías como
instrumentos, como faros que iluminan hacia un mismo objeto, en este caso, la institución
INDI, permitiendo así analizar desde distintos ángulos, para ver su funcionamiento. Esto
implica que varias teorías pueden ser válidas, ya que cada una ofrece comprensión hacia
el mismo objeto.
La percepción de los funcionarios fue interpretada utilizando tres metáforas, que
se expresan como una máquina, un organismo y un pulpo. Una vez procesado el material,
se buscó conectar con las metáforas, siendo el trabajo el engranaje de la parte empírica y
la teórica.
Se recurrió a dos metáforas clásicas de la sociología organizacional como son la
máquina y el organismo y se incorporó la del pulpo, confeccionando la siguiente matriz
(Figura 1):
Figura 1. Matriz de análisis
Enfoques
teóricos
Niveles
Max Weber
Máquina
Niklas Luhmann
Organismo
Cliffort Geerz
Pulpo
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de adaptación
Rigidez,
sistema cerrado.
Instituciones
con funcionamiento
como Máquinas
Forma-Racional.
Flexible,
adaptable, abierto
al entorno,
influenciable, con
movimiento
Instituciones con
funcionamiento
como organismos,
como el ser vivo.
Adecuación de
diferentes intereses,
decisiones basados
en selección de
alternativas
Elaboración propia.
Para el análisis del discurso de los entrevistados, se procedió como lo propone
Robert Merton dentro de la sociología y como lo plantea Clifford Geertz en la
antropología.
Por un lado, Robert Merton introduce al análisis sociológico dos conceptos
importantes que ayudan en las interpretaciones de la realidad. Estos son:
1) Las funciones manifiestas: Son acciones intencionadas, conocidas por los
participantes en un tipo específico de actividad social.
2) Las funciones latentes: Estas no son intencionadas, consecuencia de las
acciones, desconocidas por los participantes, aquello que no se logra ver a simple vista.
Aunque todos somos conscientes de las consecuencias previstas, para identificar
las consecuencias imprevistas se requiere de un análisis sociológico, según lo refiere
Merton. Cuando se intenta captar la realidad social mediante la entrevista, en el análisis
sociológico, lo que se realiza es un desenmascaramiento de eso que queda por debajo del
discurso, de los efectos reales.
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Así mismo, Clifford Geertz, en sus estudios de los símbolos y los procesos de
significación dentro de la antropología, se pronuncia por una ciencia interpretativa y
entiende a la cultura como un texto, como lo intenta en su trabajo sobre las peleas de
gallos en Bali en su obra “La interpretación de las culturas”.
Geertz (2003) propone la utilización de la metáfora del texto para el análisis de
los sistemas sociales. Bajo esta perspectiva, la cultura pasa a ser concebida como texto
que debe ser descifrado, es decir, el descubrimiento de los códigos que permiten su
lectura. Así, desde este enfoque, la noción de que la cultura es un texto implica que
siempre nos cuenta una historia que necesita ser interpretada.
Resultados y Discusión
A partir del análisis realizado, se evidenció que el INDI posee un funcionamiento
con distintos modos de adaptación institucional. Desde la perspectiva de sus funcionarios,
encontramos que esta entidad gubernamental, seleccionada como porción o muestra del
Estado, tiene tres niveles o modos de funcionar que son las siguientes:
1) Institución INDI como máquina
En primer término, el INDI cuenta con un nivel institucional donde existen reglas
y procedimientos que lo hacen desempeñarse o funcionar como una “máquina”, una
burocracia al estilo ideal weberiano. En este sentido, posee una ley y un ordenamiento
administrativo que establece sus tareas con claridad, un organigrama que delimita las
acciones, roles y funciones de su personal. Las comunicaciones son realizadas de modo
escrito, así como una jerarquía con autoridades que definen los deberes y las reglas
generales. En ciertos departamentos del INDI, estos elementos están más presentes que
en otros.
2) Institución INDI como organismo: Adecuación de intereses, decisiones
bajo selección de alternativas
El modelo máquina no percibe la influencia externa y su impacto en el
funcionamiento de la burocracia. En cambio, en la sociología encontramos las teorías de
sistemas, cuyo enfoque utiliza la metáfora del organismo para explicar a las sociedades
como sistemas articulados e interrelacionados. Estos sistemas conciben la totalidad del
sistema como un organismo, similar a un cuerpo, en el cual cada parte y órgano cumple
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una determinada función para la integración y mantenimiento del propio sistema. Cada
parte colabora en la supervivencia mostrando capacidad de adaptación.
El sistema organizacional del INDI va adecuándose a través del tiempo con las
diferentes gestiones administrativas y se van tomando decisiones según los intereses
internos y externos. Cada presidente, según su pensamiento, prioriza e impulsa acciones
que van dejando huella en la organización. La toma de esas decisiones contempla las
presiones externas hechas por los indígenas, pero también considera las demandas de los
funcionarios de modo interno. Como lo señala Luhmann (1997), cada decisión tomada
afecta los intereses de diferentes personas o grupos de manera positiva o negativa.
La institución mantiene un nivel de adaptación según las necesidades de cada
actor y no funciona de modo rígido, considerando solo lo establecido en su normativa
legal, sino que se aleja de la burocracia al estilo ideal planteado por Weber y permite
visualizar que permanentemente las autoridades toman decisiones sobre varias
alternativas buscando el equilibrio del sistema al responder a las necesidades emergentes.
3) Institución INDI como pulpo: reacción, interacción a las necesidades y
demandas
En definitiva, el INDI, así como cuenta con un nivel de funcionamiento parecido
a una máquina y niveles que funcionan como organismo, también presenta un
funcionamiento similar a un pulpo, que demuestra movimiento y flexibilidad. Los
funcionarios manifiestan que toda decisión proviene de la máxima autoridad, el nivel más
alto es quien toma las decisiones. Sin embargo, sus decisiones responden a las urgencias
y necesidades planteadas en lo cotidiano, alejándose de las acciones estatuidas en la ley
que la crea como entidad. Interactúa tanto con las exigencias de sus propios funcionarios
como también con los beneficiarios externos, esto le permite moverse como un pulpo,
combinar su modo de ser máquina y su modo de actuar como organismo.
Conclusiones
Desentrañar el modo en que se presenta en la realidad la administración pública
en Paraguay representa siempre un desafío importante para las Ciencias Sociales en
Paraguay. En esta pesquisa hallamos que una institución pensada con finalidades
definidas desde la Ley 904/81 “Estatuto de las comunidades indígenas” con el transcurrir
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del tiempo presenta un funcionamiento al igual que máquina en un determinado nivel,
con adaptación y adecuación como organismo en otros y con flexibilidad y movimiento
como un pulpo.
La búsqueda permitió identificar el movimiento del Instituto Paraguayo del
Indígena (INDI), realizando un análisis de los datos empíricos recolectados a partir de las
entrevistas a sus funcionarios confrontándolas constantemente con teorías que ayuden a
brindar la comprensión de su desempeño en la práctica.
En la institución INDI coexisten los modelos de funcionamiento en distintos
niveles. Sin embargo, el modelo pulpo es el que explica como una institución pensada
como una máquina/reloj al estilo Max Weber (1977), de un organismo con distintas
funciones, puede combinar al mismo tiempo esos modelos variados de funcionamiento.
En el INDI según sea la dependencia o departamento, se acentúa más uno u otro modelo
de actuación.
En realidad, no se trata de una institución esquizofrénica como podría pensarse,
que de un lado actúa de una manera y se contradice con el otro en sus principios y
organigrama, sino que se trata de una institución que se adapta, maneja interna y
externamente sus procedimientos burocráticos, acomodándolos de modo flexible a las
demandas de los destinatarios de sus acciones.
Finalmente, la investigación visibiliza los modos de adaptación que presenta la
organización estatal en cuanto a su funcionamiento. Las metáforas se constituyen en un
instrumento para comprender una institución caracterizada por un alto grado de
complejidad. Una tarea pendiente en el futuro para la disciplina es profundizar si el modo
de funcionamiento garantiza un pleno desarrollo social de las poblaciones indígenas para
quienes está destinada.
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