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MEDIDAS ADOPTADAS CON EL FIN DE SOSTENER LA OCUPACIÓN DE
LOS TRABAJADORES FORMALES EN PARAGUAY EN TIEMPOS DE LA
PANDEMIA DEL COVID-19. PERIODO 2020-2021
Selva Olmedo Barchello
1
Universidad Nacional de Asunción – Paraguay
Recibido: 31/03/2022
Aprobado: 25/05/2022
RESUMEN
La pandemia de COVID19 ha provocado una gran conmoción económica en todo el
mundo. Para hacer frente a esta situación, tanto los países desarrollados como los que se
encuentran en desarrollo han adoptado políticas públicas de contingencia relacionadas
con el sostenimiento del empleo formal. En este sentido, el objetivo de la investigación
consistió en analizar las medidas adoptadas por el gobierno paraguayo para sostener el
empleo de los trabajadores formales y reflexionar sobre los desafíos que estas enfrentan.
La metodología aplicada se basó en un enfoque bibliográfico-documental, mediante un
análisis cualitativo. Los resultados indicaron que los efectos del Covid19 en la economía
local en el año 2020 reflejaron una caída de -0,6 % del Producto Interno Bruto (PIB). Los
datos microeconómicos reflejaron una disminución de los ingresos personales de
alrededor del 60 % en el segundo trimestre del año, un aumento del número de
desempleados del 7,2 % en el cuarto trimestre y la informalidad afectó a 8 de cada 10
paraguayos, especialmente en las zonas urbanas. En cuanto a los datos de las
compensaciones económicas, estos indicaron que, desde abril de 2020 hasta mayo de
2021, se beneficiaron 170.000 personas y se desembolsaron 83 millones de dólares. El
número de liquidaciones y los desembolsos disminuyeron a medida que las restricciones
sanitarias se flexibilizaron y los mercados mostraron signos de recuperación económica.
En conclusión, entre los retos futuros a los que el Paraguay se enfrenta estarán la
1
Doctoranda (c) en Economía y Empresa, Universidad Nacional de Asunción, Facultad de
Ciencias Económicas, correo electrónico: selvaob@eco.una.py
24
realización de reformas institucionales y políticas para dotar a las poblaciones vulnerables
de mayor protección y bienestar social.
Palabras clave: Trabajadores formales, compensación económica, políticas públicas,
COVID19, Paraguay.
ABSTRACT
The COVID19 pandemic has caused a major economic shock worldwide. To address this
situation, both developed and developing countries have adopted contingency public
policies related to sustaining formal employment. Therefore, the objective of the research
is to analyze the measures adopted by the Paraguayan government to sustain the
employment of formal workers and to reflect on the challenges they face. The
methodology applied was based on a bibliographic-documentary approach, through a
qualitative analysis. The results indicated that the effects of Covid19 on the local
economy in 2020 reflected a drop of -0.6% of the Gross Domestic Product (GDP).
Microeconomic data reflected a decrease in personal income of around 60% in the second
quarter of the year, an increase in the number of unemployed by 7.2% in the fourth
quarter, and informality affected 8 out of 10 Paraguayans, particularly in urban areas. As
for the data on financial compensation, they indicated that, from April 2020 to May 2021,
about 170,000 people have benefited and disbursed USD 83 million. The number of
settlements and disbursements declined as sanitary restrictions eased and markets showed
signs of economic recovery. The conclusion is that Paraguay's future challenges lie in
carrying out institutional and policy reforms to provide vulnerable populations with
greater protection and social welfare.
Keywords: Formal workers, economic compensation, public policies, COVID19,
Paraguay.
1. Introducción
Además de su impacto en la salud de la población, la pandemia mundial causó una
importante conmoción económica debido a las medidas adoptadas para contener la
propagación de la enfermedad, como el confinamiento de la población, lo cual provocó
una disminución de la actividad económica, traduciéndose en pérdida de empleos, cierre
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de empresas, disminución de la productividad entre otros. De acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional (FMI), este fenómeno “se convierte en la peor recesión desde la
Gran Depresión, dejando muy atrás a la crisis financiera mundial” (Gopinath, 2020).
Para dar respuesta a los efectos sobre el empleo provocado por la pandemia mundial, los
gobiernos alrededor del mundo respondieron a través de políticas excepcionales, como
son de índole fiscal, monetaria y financiera para contener los resultados negativos que
deja a su paso la paralización de la economía.
De acuerdo con un estudio realizado por la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL) en mayo de 2020, dieciocho países adoptaron medidas relacionadas
con la protección del empleo con el objetivo de evitar despidos mediante subsidios a
salarios y aportes patronales, suspensión de salarios, reducción de jornadas y
flexibilización laboral, ya que, de acuerdo con dicho organismo, “más de un tercio del
empleo formal y un cuarto del PIB se generan en sectores fuertemente golpeados por la
crisis” (p.7).
Entre las políticas de sostenimiento del empleo se encontraron las compensaciones
económicas a los trabajadores formales, que, en el caso de Paraguay, a través del Instituto
de Previsión Social (IPS) fueron otorgadas a los trabajadores en situación de suspensión
laboral.
Estos mecanismos son utilizados con el objetivo de amortiguar el impacto de la COVID19
en el mercado laboral. De acuerdo con la dinámica que presenta la actual crisis sanitaria,
el presente artículo representa un interesante ejercicio de comprender las medidas
adoptadas con el fin de sostener la ocupación de los trabajadores formales y reflexionar
sobre los desafíos a que la misma se enfrenta.
Debido a la temporalidad del instrumento y a la experiencia de otros países con respecto
a las medidas tomadas en el campo laboral, la instalación del teletrabajo será una
modalidad mucho más utilizada de acuerdo con lo que vaticinan organismos
internacionales.
Con la Pandemia Declarada y el Estado de Emergencia establecido por el Gobierno de
Paraguay en el año 2020, la investigación plantea las siguientes interrogantes: ¿Cuáles
fueron las medidas adoptadas con el fin de sostener la ocupación de los trabajadores
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formales en el Paraguay? ¿En qué contexto de la economía nacional se dio y cuáles fueron
los principales desafíos? ¿Cómo se describe la situación del empleo antes y durante la
crisis del COVID19 en Paraguay? ¿Cuál fue el instrumento de política pública aplicado en
Paraguay y en países de América Latina con el fin de sostener los empleos formales y cuáles han
sido los parámetros establecidos? ¿Cuáles son los desafíos a los que se enfrenta el Paraguay
Postpandemia?
Por lo tanto, el objetivo de la investigación fue analizar las medidas adoptadas con el fin
de sostener la ocupación de los trabajadores formales y reflexionar sobre los desafíos a
que estas enfrentan en el Paraguay. Los objetivos específicos se enmarcan en los
siguientes puntos: a) Describir la situación del empleo antes y durante la crisis del
COVID19 en Paraguay; b) Indicar el instrumento de política pública aplicado en
Paraguay y en países de Iberoamérica con el fin de sostener los empleos formales, así
como los parámetros establecidos, c) Analizar sobre los desafíos a los que se enfrenta el
Paraguay Postpandemia.
2. Marco Teórico
La Pandemia del COVID19 es considerada como uno de los fenómenos con mayor
impacto en la economía y el mercado laboral. Trajo importantes repercusiones en
términos de desempleo y subempleo para los trabajadores (Food and Agriculture
Organization of the United Nations [FAO], 2020).
Los países afectados aplicaron una serie de medidas para mitigar los efectos causados por
la propagación de la enfermedad del coronavirus, derivándose en el confinamiento de
familias enteras, lo cual, desembocó en la suspensión de muchas actividades económicas
y en el nivel de producción, sobre todo las correspondientes a las proveedoras de servicios
de primera necesidad, las cuales se vieron obligadas a la reducción de personal en planta.
No obstante, con el fin mitigar los efectos negativos, varios países de forma inmediata
implementaron intervenciones de políticas públicas para enfrentar el impacto del
COVID19 relacionadas a: restricciones al movimiento de las personas, la salud, la
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economía, el empleo, la protección social, la educación y otros (Economic Commission
for Latin America and the Caribbean [ECLAC], 2020).
En cuanto a los efectos de la pandemia sobre el empleo y los ingresos de las personas, los
países implementaron respuestas adecuadas que permitieron mitigar los efectos adversos
durante la crisis (Arboleda et al., 2020), entre ellas, el mantener el empleo a través de
subsidios o préstamos para las empresas, aotorgar compensaciones a trabajadores que han
perdido sus ingresos y otros que no lo tienen por encontrarse con suspensión temporal
(Pagés et al., 2020).
Las políticas de prestaciones para el sostenimiento y promoción de la relación laboral son
cruciales en los momentos de crisis, ya que “evitan que su discontinuidad genere pérdidas
de habilidades específicas y generales para el trabajo. Además, el mantenimiento de este
vínculo reduce los costos de búsqueda futuros para ambas partes y contribuye a facilitar
una más rápida recuperación económica” (OIT, 2020, p. 7).
En el caso de Paraguay, entre las medidas específicas de sostenimiento del empleo, se
encuentran el subsidio para asalariados formales (IPS, 2020), dirigido para aquellas
personas que ganan hasta dos salarios mínimos y cuyas actividades laborales se han visto
suspendidas por causa de la enfermedad del coronavirus, además de políticas destinadas
a brindar seguridad económica para familias y personas en la economía informal, a través
de la constitución de un fondo social en el cual se otorgó un subsidio del 25 % del salario
mínimo concedido hasta dos veces (Reinecke, 2020).
En cuanto a los subsidios otorgados a los trabajadores formales, a lo largo de la historia
en el Paraguay han sido gestionados a través de los aportes realizados por los trabajadores
a la seguridad social establecido en el Decreto Ley N° 1.860/50 (Ley N° 375/56), siendo
estos: subsidios por accidente de trabajo, subsidios por enfermedad o accidente común,
jubilación por invalidez, subsidios por maternidad (Ley N° 5508/2015). El país no cuenta
con subsidios al desempleo, no obstante, se ha propuesto un proyecto de Ley y se
encuentra en estudio actualmente.
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Debido al impacto de la pandemia sobre la economía, se tomaron medidas excepcionales
de carácter presupuestario, administrativo y fiscal de protección del empleo y de política
económica y financiera con el fin de mitigar las consecuencias de dicha crisis sanitaria
(Ley N° 6524/2020), por lo que no se tienen otros antecedentes de este tipo de fenómeno,
como así tampoco sobre las medidas de políticas adoptadas para sostener este tipo de
crisis.
En el plano internacional, haciendo un comparativo sobre medidas adoptadas en países
desarrollados, como en el caso de los países europeos, estos se materializaron a través de
una mayor prestación para sistemas ya existentes dirigidos a atender el desempleo parcial
y temporal, así como mecanismos para reducir las horas trabajadas (Cuadro-Sáez et al.,
2020).
En América Latina, se observaron casos con relativo éxito para contener la pandemia en
su inicio, como son los casos de Uruguay y Paraguay. Entre los factores significativos
para la rápida aplicación de estrategias para mitigar los efectos fueron la capacidad
analítica asociada a la evaluación adecuada de la presión ejercida sobre el sistema
sanitario (González-Bustamante, 2021).
Entre los desafíos futuros, López Ahumada (2020) indica que este nuevo reto demandará
más protección y bienestar social. Así también, la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), plantean
el diseño de mecanismos de sustitución de ingresos como son los seguros de desempleo,
los cuales solo son aplicado por seis países de América Latina.
Por lo tanto, instituciones como la OIT establecen que se requerirán de reformas
institucionales y políticas en profundidad que faciliten la recuperación de la economía
propiciando mecanismos para aumentar la resiliencia (OIT, 2020).
29
3. Metodología
La investigación plantea una modalidad bibliográfica-documental mediante un análisis
de corte cualitativo basado en fuentes de documentos e informes de organismos
nacionales e internacionales, artículos científicos, libros y otros manuscritos relacionados
al área de análisis. Además de la revisión de la legislación vigente, la reglamentación
aplicada en el transcurso y vigencia de las medidas de políticas durante la crisis sanitaria
del COVID19.
El corpus teórico refleja primeramente una descripción de la situación del empleo antes
y durante la pandemia del COVID19 en Paraguay con el fin de contextualizar el momento
histórico y coyuntural en el cual se da la crisis.
En segundo lugar, se enfatiza sobre el instrumento de política pública aplicado en
Paraguay y en algunos países de América Latina con el fin de sostener los empleos
formales. Para el caso de Paraguay, se realiza una descripción de los parámetros
establecidos por el Instituto de Previsión Social para otorgar el subsidio o compensación
económica a los trabajadores de empresas privadas en el contexto de Emergencia
Sanitaria, para lo cual, la investigación se apoya en la utilización de datos de fuentes
secundarias, extraídos de informes y planillas publicados por el Instituto de Previsión
Social.
Por último, a través de un análisis reflexivo se analizan los desafíos a los que se enfrenta
el Paraguay Postpandemia.
Dado que se analiza un instrumento aplicado en la actualidad y de modo temporal, el
acceso a la información se encuentra con limitaciones por la lenta actualización de los
datos e informes ofrecidos por las instituciones oficiales.
4. Resultados y Discusión
4.1 Panorama del empleo antes y durante la crisis sanitaria del COVID19 en el
Paraguay
En este apartado se realiza un análisis histórico de la evolución de datos sobre la fuerza
laboral y sus características con el fin de contextualizar desde este factor el antes y durante
la crisis sanitaria del COVID-19 en el Paraguay.
30
En la última década Paraguay ha experimentado un crecimiento económico, con un
promedio anual del 5 %. Entre el 2004 y el 2014, tanto la fuerza de trabajo y el empleo
crecieron en promedio anual en 2,6 % y 2,8 % respectivamente. No obstante, la economía
paraguaya ha creado menos empleos para un determinado nivel de crecimiento
económico, ya que la relación empleo y crecimiento indicó que por cada punto porcentual
en que se incrementa el producto interno bruto, corresponde a un aumento del 0,58 % del
empleo. Esto también se indica a través de los nuevos puestos laborales formales, los
cuales ascendieron a 300.000 entre los años 2008-2015 de acuerdo con datos del Banco
Mundial (2017).
En la figura 2, analizando datos de años anteriores a la crisis sanitaria, se observa que
entre el 2017 y el 2019 la tasa de ocupación fue en promedio 67,2 %, mientras que la tasa
de desocupados (desempleo abierto) y el de subocupados estuvo alrededor del 6 %.
Las cifras de ocupados si bien tuvo su pico más alto en el cuarto trimestre del 2019, la
etapa de mayor descenso se registró en el segundo trimestre del 2020 coincidiendo con el
periodo de confinamiento de la población, cierre de negocios y suspensión laboral. La
tasa de ocupados entre el año 2020 y el segundo trimestre del 2021 fue de alrededor del
65 %, mientras que las tasas de desocupación y subocupación se han posicionado a cifras
cercanas al 8 %.
Figura 2. Tasa de ocupación, desocupación y subocupación por año y trimestre. Periodo
2017-2021
31
Fuente: Elaboración propia con datos del INE. Periodo 2017-2021.
En datos de la Encuesta de Hogares del INE para el segundo trimestre de 2020,
coincidiendo con el periodo de mayor descenso de la tasa de ocupados (61,6 %), los
hogares experimentaron una serie de situaciones adversas por efecto del COVID-19, lo
cual afectó a sus ingresos, finanzas familiares y su situación en el mercado laboral. Tal es
así, que el 68,5 % de los hogares encuestados (de un total de 1.873.122) manifestaron que
algún miembro experimentó perdida en sus ingresos, el 41,8 % tuvo inconvenientes para
hacer frente a compromisos tales como pago de créditos, alquileres y otras deudas.
El 37,8 % indicó la perdida de trabajo o fuentes de ingresos, el 35,8 % de la población
tuvo problemas para encontrar un empleo o iniciar un nuevo emprendimiento. En cuanto
a la suspensión de trabajo sin pago afectó al 27,7 % de los hogares (INE, 2020). Fue en
el sector urbano donde estos efectos adversos se agudizaron en relación con el sector
rural.
Otro factor para analizar es la informalidad, tal como indica la figura 3. En valores
absolutos el total de ocupados
2
fue creciendo entre los años 2015 a 2019. En el 2020 se
observó un descenso del -1,4 % anual para los valores mencionados. En cuanto a los
ocupados informales
3
, entre los años 2015 y 2020 se produjo un incremento, alcanzando
en este último año en valores absolutos 1.764.256, lo cual corresponde al 65,1 % del total
de ocupados.
Entre las zonas geográficas más afectadas por la informalidad, esta recae con mayor
fuerza en las zonas rurales, donde 8 de cada 10 personas trabajan en condiciones no
2
La definición empleada por el INE para ocupación formal indica que este segmento corresponde
a los asalariados que cotizan al sistema de jubilación y pensión y los trabajadores independientes
que están inscriptos en el Registro Único de Contribuyentes.
3
La definición de los ocupados informales según el INE de Paraguay incluye a: Empleados y
obreros públicos y privados que no aportan al Sistema de Jubilación o pensión, así como a los
empleadores, trabajadores por cuenta propia, cuya empresa no está inscripta en el Registro Único
de Contribuyentes (RUC), los trabajadores familiares no remunerados y los Empleados
domésticos: que no aportan al sistema de jubilación.
32
formales. En las zonas urbanas, de 10 ocupados formales 6 son informales de acuerdo
con datos del INE (2021).
Figura 3. Valores absolutos de total ocupados y ocupados informales. Años 2015-2020
Fuente: Elaboración propia con datos del INE.
De acuerdo con los datos observados, el empleo se encuentra dominado por el trabajo
informal, donde la productividad es baja, mal remunerada y en donde no se requieren de
muchas cualificaciones. Esta situación se hace más notoria entre las mujeres que residen
en el sector rural ya que afectó al 82 % en el año 2020.
Entre los tramos de edades en el 2020, las poblaciones comprendidas entre 25 a 29 años
y 35 a 39 años son las que presentaron mayores niveles de ocupación, representando el
14,2 % del total de ocupados en ambos casos. La informalidad se hizo visible en el tramo
más joven (15 a 19 años) con el 96,5 % de los ocupados.
Los años de estudios también son un indicador del nivel de ocupación. El tramo
comprendido de 7 a 12 años de estudios es el de mayor porcentaje con el 44,2 % del total
en el 2020. La informalidad se hizo más notoria con las personas sin ningún tipo de
instrucción (94 %). Así también, el tramo por ingreso mensual indicó que la población
1,500,000
1,550,000
1,600,000
1,650,000
1,700,000
1,750,000
1,800,000
2,300,000
2,350,000
2,400,000
2,450,000
2,500,000
2,550,000
2,600,000
2,650,000
2,700,000
2,750,000
2,800,000
2015 2016 2017 2018 2019 2020
Valores absolutos de Ocupados
informales
Valores absolutos de Total ocupados
Años
Total ocupados Ocupados informales
33
que percibe entre menos de un salario mínimo hasta dos salarios mínimos (78,8 %) fue la
de mayor ocupación y reflejaron altos índices de informalidad, lo cual los convierte en el
eslabón más vulnerable.
4.2 Medidas adoptadas con el fin de sostener la ocupación de los trabajadores
formales en Paraguay
Entre las medidas adoptadas por el gobierno paraguayo para el sostenimiento del trabajo
formal en el periodo 2020-2021, se encontraron los subsidios percibidos por los
trabajadores por medio del Instituto de Previsión Social (IPS), a través de la Ley de
Emergencia Sanitaria N°6524/20 con el objetivo de minimizar los efectos negativos
originados por la pandemia COVID-19. Se transfirió al IPS la suma de USD 100.000.000
(Cien millones de dólares americanos), siendo en guaraníes su equivalente a ₲
638.200.000.000 (Seiscientos treinta y ocho mil doscientos millones de guaraníes).
El subsidio incluyó el pago de reposo por enfermedad y la compensación económica por
suspensión temporal de los contratos de trabajo. La compensación económica
correspondió a trabajadores en cesantía involuntaria o suspensión temporal de contratos
de trabajo, cuyas características se resumen en la siguiente tabla 1 de acuerdo con lo
establecido en la Resolución del Consejo de Administración del IPS N° 025-022/2020.
Tabla 1. Características para acceder a la compensación económica por suspensión
laboral
Sujetos
Cotizantes activos del seguro obligatorio con
aportes realizados hasta el último mes de solicitud
de la compensación. Cuyo rango salarial este
comprendido entre el mínimo imponible y dos
salarios mínimos legales. Incluye a trabajadores
domésticos a tiempo parcial, así como a los de
34
tiempo completo, los trabajadores de medio
tiempo y sujetos de regímenes de pluriempleo.
Causas
Suspensión temporal de los contratos de trabajos
como el cese total de las actividades de los
sectores económicos afectados por la crisis
sanitaria.
Inicio del proceso
Se origina a través de la nómina de trabajadores
afectados remitidos por el MTESS de acuerdo con
las solicitudes recibidas por suspensión de
actividades.
Fuente: Adaptado de la Resolución del Consejo de Administración del IPS N° 025-022/2020.
En el caso de los subsidios por reposo accedieron los trabajadores cotizantes activos
debidamente certificados por un profesional sanitario.
De acuerdo con el Artículo N°7 del Decreto N° 3546 del Ministerio de Hacienda, la
compensación se realizó sobre la base del 50 % del salario mínimo vigente, es decir, por
valor de ₲ 1.096.419 para actividades diversas no especificadas por el periodo de
suspensión de las actividades laborales.
El cálculo de la compensación económica se basó sobre la siguiente fórmula:
⌊(𝑆𝑀𝐿𝑉)
30 𝑥 0,50⌋ 𝑥 𝐷𝑆𝑀
En donde SMLV corresponde al Salario Mínimo Legal Vigente y DSM a la cantidad de
días suspendidos en el mes.
De acuerdo con las estadísticas del IPS, el pago de compensación económica por
suspensión de contrato se fue dando de la siguiente manera:
Tal como indica la Tabla 2, de mayo a diciembre del 2020, fueron beneficiadas un total
de 98.406 personas, 8.749 empresas. Así también se procesaron un total de 449.865
liquidaciones. El porcentaje de utilización de los fondos otorgados para dicho menester
35
al IPS fue del 55 %, esto correspondió en ₲ 351.315 millones (guaraníes trescientos
cincuenta y un mil trescientos quince millones).
Tabla 2. Cuadro resumen por suspensión de contrato laboral. Periodo mayo a diciembre
de 2020
Mayo
Junio
Julio
Agosto
Setiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
Personas
98.406
85.019
64.234
41.305
24.274
19.785
16.451
12.550
Empresas
8.749
7.953
6.776
4.898
3.019
2.572
2.159
1.591
Liquidaciones
108.340
96.856
83.878
57.855
35.005
29.039
24.344
14.548
Guaraníes (en
millones)
106.232
85.421
60.592
29.876
23.175
19.844
15.064
11.112
Dólares (en
millones)
16,6
13,4
9,5
4,7
3,6
3,1
2,4
1,7
% de
utilización
16,65
13,38
9,49
4,68
3,63
3,11
2,36
1,74
Fuente: Adaptado del Boletín digital del IPS. Año 6, diciembre 2020, N°118.
La vigencia de las compensaciones de acuerdo con su reglamentación fue hasta diciembre
del 2020, periodo en el que estuvo vigente la Ley de Emergencia Sanitaria (Ley
N°6524/2020). Para dar continuidad a los pagos se prorrogó el Artículo 46 de dicha ley
para el ejercicio fiscal 2021.
Entre los datos publicados por la Gerencia de Prestaciones Económicas del IPS a mayo
del 2021, se observa en la figura 4, el porcentaje de distribución de los montos ejecutados
por concepto de suspensión laboral (79 %), aislamiento por COVID19 (11 %),
Vulnerabilidad COVID19 (1 %), Reposo COVID19 (1 %) y Aguinaldo pago en
diciembre del 2020 (8 %). Para dicha fecha se había ejecutado el 84 % del presupuesto
asignado para la ejecución de la mencionada medida.
Figura 4. Porcentaje de ejecución del presupuesto asignado a pago por compensación
económico por suspensión laboral y otros subsidios
36
Fuente: Adaptado del Boletín digital del IPS. Año 7, mayo 2021, N°128.
Un aspecto importante al analizar la trayectoria de los montos desembolsados y la
cantidad de beneficios liquidados. En la Figura 5, se observa que decreció en forma
sostenida tanto los montos desembolsados como liquidaciones realizadas del el 1º pago
al 11º pago.
Figura 5. Compensación Económica por Suspensión de Contrato Laboral otorgada
desde abril 2020 a marzo 2021
Suspensión laboral
79%
Aislamiento
COVID19
11%
Vulnerabilidad
COIVD19
1%
Reposo COVID19
1%
Aguinaldo
8%
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
0
2,000,000
4,000,000
6,000,000
8,000,000
10,000,000
12,000,000
14,000,000
16,000,000
18,000,000
1ro 2do 3ro 4to 5to 6to 7mo 8vo 9no 10mo 11vo
Cantidad de liquidaciones
Monto de USD
N°de Pagos
Monto en USD Cantidad de liquidaciones
37
Fuente: Elaboración propia con datos publicados por la Gerencia de Prestaciones económicas de IPS.
Periodo 2020-2021.
Así también, de acuerdo con los registros del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social entre el 6 de abril al 10 de mayo de 2021 (Figura 6), se observó un total de 6.276
empresas 85.853 trabajadores afectados por las solicitudes de suspensión laboral
Figura 6. Cantidad de empresas que han solicitado suspensión de contratos y trabajadores
afectados por día. Periodo abril a mayo de 2020.
Fuente: Adaptado de Medidas económicas y socio-laborales adoptadas en Paraguay ante la pandemia por
COVID 19 y su efecto en el mercado laboral formal privado (p.30), por Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social, 2020.
Las empresas que más solicitaron suspensión de contrato de sus trabajadores según su
tamaño fueron pequeñas (4.757), medianas (741), grandes (122) y sin categorizar (655)
de acuerdo con datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2020).
En la tabla 3 se puede constatar que las empresas con riesgo alto, tales como comercio al
por mayor y al por menor, reparación de vehículos automotores y motocicletas,
alojamiento y servicios de comidas, industrias manufactureras, actividades profesionales,
científicas y técnicas, actividades administrativas y servicios de apoyo, enseñanza, salud
humana y servicios sociales, arte, entretenimiento y recreación y otras actividades de
38
servicios fueron las que presentaron la mayor cantidad de solicitudes por suspensión
laboral, resumiéndose en 5.375 empresas, 74.218 empleo con un promedio de duración
de 64 días.
Tabla 3. Cantidad de empresas, empleos y duración promedio de suspensiones laborales
por actividad económica y nivel de riesgo.
Actividad económica
Cantidad
empresas
Cantidad
de empleos
Duración
promedio
Riesgo Bajo
10
85
66
D - suministro de electricidad, gas, vapor y aire
acondicionado
1
8
71
E - suministro de agua; alcantarillado, gestión de desechos y
actividades de saneamiento
7
54
69
O - administración pública y defensa; planes de seguro social
obligatorio
2
23
60
Riesgo medio bajo
88
1.432
58
A - agricultura, ganadería, caza y actividades de apoyo
80
1.248
61
B - explotación de minas y canteras
8
184
55
Riesgo medio
445
5.458
59
F - construcción
205
3.285
54
K - actividades financieras y de seguros
78
1.131
62
L - actividades inmobiliarias
162
1.042
61
Riesgo medio alto
291
4.136
63
H - transporte y almacenamiento
210
3.504
63
J - información y comunicación
81
632
63
Riesgo alto
5.375
74.218
64
G - comercio al por mayor y al por menor; reparación de
vehículos automotores y motocicletas
2.744
33.891
59
I - alojamiento y servicios de comidas
490
6.839
64
C - industrias manufactureras
668
20.413
57
M - actividades profesionales, científicas y técnicas
519
2.948
58
N - actividades administrativas y servicios de apoyo
277
2.861
66
P - enseñanza
117
2.361
74
Q - salud humana y servicios sociales
157
1.068
64
39
R - arte, entretenimiento y recreación
108
1.554
72
S - otras actividades de servicios
295
2.283
63
Sin Clasificación
66
524
58
TOTAL
6.275
85.853
60
Fuente: Elaborado con base al documento “Medidas económicas y sociolaborales adoptadas en Paraguay
ante la pandemia por COVID 19 y su efecto en el mercado laboral formal privado” Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social (2020).
La crisis sanitaria afectó con mayor fuerza al sector servicios y sector manufacturero tal
como indica la tabla 3. Fueron los servicios de hoteles, entretenimiento, gastronómico,
los servicios personales y los de enseñanza los considerados del alto riesgo.
4.3 Comparativo de medidas aplicadas por países de Sudamérica a través de
subsidios a la nómina salarial durante la pandemia
Con el objetivo de hacer frente a la emergencia sanitaria, varios países de Sudamérica
aplicaron medidas con el propósito de sostener el empleo de los trabajadores formales a
través de subsidios a la nómina salarial. Para dicho análisis se tuvieron en cuenta los casos
de países tales como Argentina, Brasil, Colombia y Perú (Tabla 4).
En el caso de la Argentina, este país cuenta con una legislación para protección del
empleo y otros mecanismos de protección social dirigidos a los trabajadores asalariados
formales (Ernst & López-Mourelo, 2020). Para hacer frente a la crisis sanitaria el
gobierno estableció el ‘Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la
Producción’ (ATP), el cual otorgaba una reducción del 95 % en contribuciones patronales
al Sistema Integrado Previsional Argentino, además de una asignación compensatoria al
salario de las empresas privadas. El proyecto original estuvo en vigencia hasta mayo del
2020, luego fue prorrogado con modificaciones hasta diciembre del mismo año para
consiguiente ser reemplazado por otro instrumento (OIT, 2020).
40
Tabla 4. Cuadro comparativo sobre medidas adoptadas por países de Sudamérica para
sostenimiento del empleo formal
PAÍSES
MEDIDAS
DIRIGIDO A
VIGENCIA
APLICACIÓN DE LOS
BENEFICIOS OTORGADOS
ARGENTINA4
Programa de
Asistencia
de
Emergencia al
Trabajo
y la
Producción
(ATP)
Trabajadores
en una
relación
dependiente
en el sector
privado
Decreto 332/2020 fue
creado el 1 de abril de
2020. El programa
finalizó a fines de
2020. Fue reemplazado
por otros instrumentos
como créditos a tasa
subsidiada.
Reducción del 95% en
contribuciones patronales al
Sistema Integrado Previsional
Argentino (SIPA) y una asignación
compensatoria del salario en
empresas privadas
BRASIL5
Benefício
Emergencial
de
Preservação
do Emprego e
da Renda
Asalariados
formales con
suspensión
temporal de
contratos
o reducción de
jornadas y de
ingresos
laborales
Ley Nº 14.020 del 6 de
julio de 2020,
reglamentado a través
del Decreto 10.422, del
13 de julio de 2020.
Para los pagos del
2021 se realizan de
acuerdo con la medida
provisoria 1.045/2021
Se autoriza la reducción de las
horas de trabajo que,
a través de acuerdos individuales,
puede ser del 25%, el 50% o el
70%, preservando el valor de los
salarios por hora
hasta por 90 días. A su vez, se
autoriza la suspensión temporal del
contrato por un período máximo de
60 días.
4
Para más información acceder a: https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/decreto-332-2020-
336003/actualizacion
5
Para más información acceder a: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L14020.htm
41
COLOMBIA6
Programa de
Apoyo al
Empleo
Formal-
PAEF
Subsidio a las
empresas
y personas
naturales
Decreto Legislativo
N°639 del 8 de mayo
de 2020.
Podrán recibir los
subsidios entre mayo y
diciembre
de 2020 (hasta 3 veces)
Podrán solicitar el subsidio las
empresas y personas naturales que
certifiquen una disminución del
20% o
más de sus ingresos, por un
monto igual al 40% del salario
mínimo por todo trabajador para el
cual aportan en la Planilla
Integrada
de Liquidación de Aportes (PILA),
sin que su número exceda el de
empleados registrados en febrero
del mismo año.
PERÚ7
Subsidio
sobre nómina
y aporte a la
seguridad
social
Trabajadores
Formales
El Decreto entró en
vigor a partir del 27 de
marzo de 2020
Cada empleador recibirá un
subsidio no superior al 35% de la
suma de las remuneraciones brutas
mensuales correspondientes a los
trabajadores que ganen hasta S/
1500 soles (US$ 424)
Fuente: Elaboración Propia a través de la revisión de las reglamentaciones de: Argentina, Brasil,
Colombia y Perú en el periodo 2020-2022.
En el caso de Brasil, dicho país aplicó el ‘Programa de Emergencia para el Mantenimiento
del Empleo y los Ingresos’. Así como se menciona en el cuadro, se establecieron acuerdos
individuales o colectivos que incluyeron reducción de horas que iban de 25 %, 50 % o 70
% de la jornada laboral con preservación del salario, por un máximo de 90 días. Cabe
acotar que Brasil es uno de los pocos países en América Latina con seguro de desempleo,
el cual fue adaptado para mantener el vínculo laboral, ofrecer prestaciones ante las
suspensiones de contrato o la reducción de las jornadas laborales.
6
Para más información acceder a: https://www.bancolombia.com/wcm/connect/www.bancolombia.com-
26918/6de8d9dc-1d2c-4d5e-a7de-
61c5457c35dd/DECRETO+639+DEL+8+DE+MAYO+DE+2020.pdf?MOD=AJPERES&CVID=nawqKQ1
7
Para más información acceder a: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/572106/DU033_2020.pdf
42
En Colombia, las empresas que certificaron una disminución del 20 % de sus ventas,
fueron las que tuvieron acceso a un subsidio correspondiente al 40 % del salario mínimo
entre mayo a diciembre del 2020, para lo cual se estableció un límite de beneficiarios por
empresa vinculado con la nómina de aportantes a la seguridad social.
Para Perú, la medida consistió en un subsidio de hasta el 35 % del salario mínimo de
empleados cuyos sueldos no superen los 1500 soles, además de exenciones al pago de la
seguridad social.
Otras de las modalidades de medidas aplicadas para proteger el vínculo laboral fueron los
seguros de desempleo. Países como Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Venezuela
Uruguay y México ya tenían incorporado a su sistema laboral. Estos fueron adaptando
dicho instrumento para hacer frente a la crisis sistémica que provocó la pandemia (OIT,
2020).
En este sentido, en Chile se modificaron los criterios de elegibilidad de forma temporal,
en donde el empleador debía de continuar pagando tanto los aportes provisionales y de
salud del trabajador. Este último mantenía el vínculo laboral y percibía el seguro de
cesantía. En el Uruguay, también se realizaron modificaciones similares al seguro a través
de una extensión para trabajadores que habían sufrido tanto una suspensión laboral total
o parcial, así como una reducción mínima del 50 % de la jornada laboral. Tanto en
Colombia como en Perú se dispuso de un mecanismo en el que el trabajador podía retirar
un monto de su cuenta de cesantía para hacer frente a las reducciones sufridas (OIT,
2020).
4.4 Reflexiones sobre los desafíos para un Paraguay postpandemia
Las medidas analizadas en el presente estudio tratan sobre un pequeño sector que es el de
la ocupación formal. Así como se vio, la economía paraguaya tiene la particularidad de
que la informalidad ocupa un gran porcentaje dentro de la estructura ocupacional. Por lo
43
tanto, si antes de la pandemia ya se percibía un constante crecimiento de esta, con la crisis
sanitaria se vio agudizada, lo que trajo consigo un alto grado de precarización laboral.
Así también, está situación hizo visible la brecha que existe en la desigualdad de
distribución de los ingresos, ya que en el 2020 este valor fue de 0,437, lo que representó
una disminución del 5 % con relación al año 2019, el cual fue de 0,458; no obstante, las
cifras siguen siendo elevadas, lo que repercute en la mayor visibilización de la
desigualdad social.
Otro aspecto importante es la población que se vio beneficiada para la obtención de
compensación económica por suspensión laboral, que fue la que percibía hasta dos
salarios mínimos. Eso implicó que solo se atendió a un pequeño segmento, ya que la
población ocupada que percibió salarios entre dos millones y más representó al 20% (INE,
2020).
La continuidad de los pagos y su extensión, debido a su dinamismo, es un aspecto para
atender, ya que corre al ritmo del desarrollo de la pandemia. Como se vio, se tratan de
medidas excepcionales aplicadas para el momento de la crisis sanitaria, lo cual llevará a
replantearse otras medidas de sostenimiento del empleo.
Entre los desafíos postpandemia se plantean el diseño de políticas para el sostenimiento
del empleo, la reconversión laboral y la reactivación de la economía especialmente a los
sectores más afectados, como ser los rubros gastronómico, entretenimiento, hotelero,
servicios, sector educativo, deportivo, peluquería entre otros.
En este sentido, el MTESS diseño un Plan de reactivación del empleo en Paraguay para
el periodo 2020-2021, cuyos ejes se basaron en: 1) Sostener el empleo a través de medidas
de protección al trabajo decente, 2) Impulsar la generación de empleo formal, 3)
Aumentar la empleabilidad en el marco de la reconversión laboral y productiva y 4)
Fortalecer la capacidad institucional con énfasis en innovación y tecnología. Dicho plan,
44
juntamente con el Plan de Reactivación Económica, tiene el objetivo de contribuir con
una evolución económica y social más favorable en el mediano plazo.
La creación de una Ley del Seguro Social del Desempleo puede mejorar el bienestar de
la población, manteniendo el consumo de los desocupados. No obstante, no se constituye
en una respuesta inmediata a la crisis sanitaria en el corto plazo, sino que, más bien,
previendo futuras crisis está diseñada con el fin de generar mayor resiliencia, así como
una recuperación más equitativa e inclusiva para la población trabajadora.
Un seguro de desempleo está diseñado para hacer frente a periodos de desempleo cíclico
y ofrecer seguridad de los ingresos ante la desocupación, pero ante crisis sistémicas como
la del COVID-19, donde se experimentó un alto grado de desocupación en prolongados
periodos de tiempo, logran poner en duda, el sostenimiento en el largo plazo de dicho
instrumento de política.
En el Paraguay, el proyecto de Ley de Seguro del Desempleo se encuentra aún en
construcción. Busca el consenso de los diversos actores de la sociedad, tanto públicos
como privados, además de instituciones clave para su concreción. Por lo tanto, un estudio
pormenorizado para la aplicación de dicho instrumento requiere tener en cuenta la
existencia de factores esenciales tales como la informalidad laboral, la desigualdad en la
distribución de los ingresos, la estructura productiva y tributaria del país, así como el
propio sistema de seguridad social vigente.
5. Conclusión y Recomendación
Para el análisis de las medidas de mitigación fue necesario una revisión de las principales
estadísticas de la fuerza de trabajo, analizar el antes de la pandemia para comprender en
qué condiciones coyunturales se tomaron medidas para hacer frente a la crisis sanitaria,
así también analizar cómo se fue desenvolviendo a medida que transcurrían los meses
más álgidos de la pandemia del COVID-19.
45
Entre los principales resultados, se observó un descenso del nivel de ocupación, así como
altas tasas de desempleo y subempleo. La precarización del empleo y el transitar de la
ocupación formal a la informal fueron efectos que se agudizaron a partir del segundo
semestre del año 2020, logrando una leve recuperación al tercer trimestre del año 2021.
Si bien las compensaciones por suspensión laboral para trabajadores formales estuvieron
condicionadas a ciertos aspectos establecidos por la entidad ejecutora de los pagos, la
cantidad de empresas y trabajadores adjudicados con estos beneficios tuvo un aumento
en los primeros meses para luego decrecer en los meses siguientes. Hasta octubre del año
2021 se realizó hasta el 16º pago.
Así como las medidas de compensación para sostenimiento del empleo fueron tomadas
por Paraguay, varios países de la región aplicaron medidas para mitigar los efectos de la
crisis. Para algunos implicó una extensión de medidas que ya se encontraban aplicándose
como lo es el seguro al desempleo en países tales como Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
Venezuela Uruguay y México.
De acuerdo con el MTESS, se aplicaron políticas para que los trabajadores tuvieran la
posibilidad de conservar sus puestos laborales con los derechos y obligaciones vigentes,
así también el de ser sujetos de percibir compensación económica por suspensión
temporal de sus contratos de trabajo, lo que permitió en alguna medida proteger los
ingresos y suavizar la caída del consumo.
Paraguay no cuenta con políticas o instrumentos de protección a los ingresos a
trabajadores, por lo que se ve necesario el tratamiento urgente de este tipo de leyes y otras
medidas para hacer frente a los momentos de crisis sean estos sanitarios, económicos,
sociales, políticos y otros.
La aplicación de un seguro de cesantía requiere un estudio pormenorizado de factores
tales como la informalidad laboral, la desigualdad en la distribución de los ingresos, la
estructura productiva y tributaria del país, así como el propio sistema de seguridad social
46
vigente, lo cual requerirá un mayor debate y un gran esfuerzo por lograr el consenso entre
los diversos actores de la sociedad.
6. Referencias Bibliográficas
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